박형래 교수의 헌법 이야기
행정명령 (Executive Order)
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기사입력: 2014-11-19 04:31:39
작성자: NNP info@newsandpost.com
2014년 선거가 끝난지 이제 2주가 지났습니다. 혹시나 하고 기대을 하시던 분들 중 역시나 하고 고개를 흔드는 분들이 늘어나기에는 너무 짧은 시간이지만, 현재의 국회와 작금의 정치에게는 충분한 시간인듯 합니다. 선거 다음날 대통령과 당 지도부가 국민의 목소리를 들었다면서, 공조를 다짐하던 모습은 점점 더 사라지고, 또 한번의 서로를 향해 목소리를 높이고 있는 듯 합니다. 그 이슈는 이민정책에 관한 것입니다. 대통령은 의회에서 이민법을 통과 시키지 않기에 행정명령을 통해서라도 해야할일을 해야 겠다고 준비하고 있습니다. 의회는 새로 뽑힌 지도자들은 대통령이 단독으로 하는 행동은 의회와의 공조를 어렵게 하는 독과 같은 것이라고 일침을 놓고 있습니다. 사실 헌법은 대통령에게 제한적인 권한만을 부여했습니다. 하지만 현재의 대통령은 그 권한이 엄청납니다. 헌법을 개정하지 않고도 대통령은 어떻게 그 권한을 증대시켜 왔을까요? 그것은 모호하게 써있는 헌법 조항때문에 가능할 수 있었습니다. 대통령의 권한을 확대시키는데, 요긴히 쓰이는 것은 2조 3항에 있는 He shall take care that the Laws be faithfully executed 라는 구절입니다. 대통령은 법을 성실히 집행해야 한다고 명시한 부분이지요. 그런데 도대체 법을 성실히 집행해야 한다는 것이 무슨 뜻일까요? 이런 일반적이고 모호한 서술은 상황에 따라, 사람에 따라 여러가지 해석이 가능할 수 있습니다. 헌법 해석을 통해 대통령의 권한을 확대시킨 예는 행정명령(executive order)에서도 찾아볼 수 있습니다. 헌법은 대통령이 행정부의 수장임을 표명하였고, 또 법집행을 성실히 해야 하는 의무가 있다고 규정했습니다. 행정부의 수장으로서 이런 의무를 다하기 위해서, 행정부안에서 통용되는 행정명령을 내릴 수 있게 되었습니다. 이 행정명령 역시 헌법 어디를 보아도, 대통령의 권한이라고 규정한 조항은 찾아볼 수 없습니다. 헌법해석을 통해 확대된 권한인 것입니다. 얼마전 오바마 대통령은 최저임금을 인상하는데 의회가 협조하지 않으면 행정명령을 통해서라도 실시하고 말겠다는 강한 의지를 보였고, 또 실제로 행정명령을 내리기도 했습니다. 또한 남녀간의 임금 불평등을 해소하는 행정명령을 내리기도 했습니다. 행정명령은 행정부내에서만 효력이 있지만, 행정부의 힘이 (관료의 힘)이 엄청나게 커진 현재에는 행정명령은 의회에서 제정한 법률만큼의 효과를 가져옵니다. 오바마 대통령은 2010년 이후 공화당의회와 그리 좋지 않은 관계를 유지하고 있습니다. 누구의 탓이라고 딱 잘라 말하기는 어렵지만, 지난 선거에서 국민이 보낸 메세지는 두 기관이 같이 힘을 합쳐 일하라는 것이었습니다. 하지만 상원의 새 지도자가 된 미첼의원의 말같이, 대통령도 공화당도 하룻밤 사이에 정책방향을 수정하지는 않을 것이고, 그렇게 되지도 않을 것입니다. 문제는 중간점을 찾아내지 못하는 정치의 실종인 것입니다. 이렇게 정치가 실종된 상황에서는, 대통령은 의회를 거치지 않고 정책을 실현 할 수 있는 행정명령의 유혹을 떨치기 어렵습니다. 최근들어 오바마 대통령이 행정명령을 남발(?)하고 있는 이유입니다. 이 행정명령은 합법적인 것이지만, 그 한계에 있어서는 경계가 모호하기 때문에, 법원의 Judicial Review(위헌 심사권)의 대상이 됩니다. 다시말해, 누구든 대통령의 행정명령에 대해서, 대통령 권한 위반인지 심사를 요청할 수 있다는 이야기입니다. 작금의 정치 상황으로 보아서는 대통령의 행정명령에 대해 공화당이나 반대편에서 법원의 판단을 구할 가능성이 농후합니다. 그보다 더 중요한 문제는 역시 정치적 판단입니다. 지금이 행정명령을 내려서 의회와의 갈등을 촉발할 것인가, 그럴 정도로 급한 안건인가, 아니면 지금은 좀 물러서서 의회와의 대화를 더 해볼 것인가 하는 정치적 판단이 더 중요할 때입니다. 전임 대통령들 모두 수많은 행정명령을 내렸습니다. 가장 많은 행정명령을 내린 대통령은 가장 오래 재임한 루즈밸트 대통령으로 총 3522개의 행정명령을 내렸습니다. 역시 경제 대공황을 극복하는 과정에서 의회와의 사이가 좋지 않았던 대통령이기에, 다른 대통령에 비해 더 많은 행정명령을 내렸던 것입니다. 오바마 대통령은 총 193개의 행정명령을 내려 전임자에 비해 그다지 많지도 적지도 않은 행정명령을 내리고 있습니다. 하지만 앞으로 이년동안 공화당의회와의 관계속에 얼마나 더 많은 행정명령의 유혹을 느낄지, 또 얼마나 많은 명령을 내릴지는 미지수 입니다. 다만 산적해 있는 민감한 이슈들에 대해 대화와 타협보다 행정명령을 선호한다면, 지난 2년간 국민이 싫증낸 정치보다 더 나쁜 정치 상황이 될 수 있을 것입니다. 정치는 어디까지나 타협과 절충을 이루어 내는 과정이기에 실종되서는 안되는 것입니다. |
박형래 약력
필자는 고려대학교 정치학과를 졸업하고 아이오와 주립대학에서 정치학 석사, 퍼듀대학에서 정치학 박사를 받은 후 현재 텍사스 주 엘파소 커뮤니티 칼리지에서 교수로 재직중이다.
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