박형래 교수의 헌법 이야기
정치의 중심: 헌법 1조 의회에 대해서
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기사입력: 2014-05-08 00:35:02
작성자: NNP info@newsandpost.com
오늘날 미국 의회의 지지도는 20%를 넘지 못하고 있습니다. 그런데 미국 건국의 아버지들은 정치의 중심에 의회가 있기를 원했습니다. 그래서 헌법의 처음 1조에서 의회에 대한 서술하고 있습니다. 현재 국민들을 실망시키는 의회를 보면, 의회에 대한 그들의 바램을 후회하고 있을 지도 모르겠지만, 여전히 의회 중심의 민주주의 제도를 지켜나가는 것에 힌해 미국 보다 나은 나라는 없는 듯 합니다. 정치의 중심에 의회가 있기를 원했던 까닭은 비교적 단순합니다. 첫째는 국민의 손으로 직접 뽑은 대표자는 하원의원밖에 없었기 때문입니다. 헌법원문에 의하면, 하원은 국민의 손으로 직접 선출하고, 상원의원은 주 의회가 선출하는 것으로 되어 있습니다. 대통령은 대통령선거인단이 선출하되, 그 선거인단은 주 의회에서 선출하게 만들었습니다. 법원의 판사들은 대통령이 임명하고 의회가 인준하게 규정하였습니다. 결국 국민의 뜻에 따라 정치를 하는 민주주의제도를 체택하였지만, 실제 국민이 직접 선출하는 것은 의회의 한 축인 하원의원뿐이었습니다. 국민을 위한 제도를 채택하였지만 국민의 광범위한 참여는 막는 이 모순 은 과연 무었을 뜻하는 것일까요? 앞서 건국의 아버지들이 헌헙 제정과 미국이라는 나라의 건설 당시, 가장 우려했던 것은 폭군의 출현이라고 언급한 적이 있습니다. 이 폭군은 다양한 형태로 나타나는데 , 그 중의 하나는 “다수에 의한 폭군”의 형태로 나타납니다. 만약 민주주의제도를 충실히 따라서, 모든 선출직 의원을 국민의 손으로 뽑는다면, 소수의 의견은 언제나 묵살되는 다수에 의한 폭정이 될 것입니다. 또한 당시의 국민은 교육도 받지 못하고, 복잡한 정치를 이해하지 못하는 무지한 자들이라는 인식이 강했습니다. 과연 이들에게 국가의 중대사를 결정할 대표자를 뽑는 권리를 온전히 주어야 하는가 하는 의문이 들었던 것이 사실입니다. 따라서, 건국의 아버지들은 민주주의의 원칙을 지켜 국민이 주인되는 국가를 만들되, 믿을 수 없는 국민에게 너무 많은 권한을 주어서는 안된다는 생각을 하게 됩니다. 그래서 하원을 제외한 다른 모든 선출직을 뽑는 선거에 국민은 간접적으로만 참여하게끔 만든것입니다. 이렇듯 미국의 정치체제를 공화정으로 (Republicanism)으로 만들면서도, 민주주의의 대 원칙에 충실하려는 의도가, 국민의 손으로 뽑은 의회를 정치의 중심에 있기를 원한 이유일 것입니다. 의회가 정치의 중심이 되어야 하는 또 하나의 이유는, 하원이 국민의 뜻을 적극적으로 반영하는 곳이라면, 같은 의회의 상원은 주의 뜻을 적극적으로 반영하는 곳이기 때문입니다. 다시말해 국민의 뜻을 존중하듯이, 각 주의 뜻도 역시 존중되어야 한다는 것입니다. 잘 알다시피 하원은 인구비례로 대표자를 선출하는데 비해, 상원은 각 주마다 동등하게 2명씩 선출합니다. 헌법제정시 가장 큰 갈등을 표출한 것이 바로 이 대표자 선출 방식이었습니다. 인구가 많은 주의 대표들은 민주주의 정신에 입각해 인구비례로 대표자를 선출해야 한다고 주장하였습니다. 반면에 인구가 적은 주는, 미국은 주들의 연합체인 만큼, 각 주에서 동일한 수의 대표자를 보내야 한다고 주장하였습니다. 오랜 토론 끝에 타협한 것이, 의회에 두개의 기관을 두어, 하나는 인구비례로 선출하고, 다른 하나는 각 주에서 동일한 수의 대표를 보내는 것이었습니다. 그리고 모든 법안은 양 기관의 동의를 얻어야만 하는 것으로 하였습니다. 이렇게 함으로써, 국민의 의사를 잘 반영하되, 다수 민중에 의한 폭군 출현을 막을 수 있고, 동시에 단순히 국민의 의사만으로 모든 것을 정하는 것이 아니라 각 주의 입장도 잘 반영하는 체제를 만들었던 것입니다. 따라서 의회는 정치의 중심에 위치할 수 있지만, 주의 입장을 무시하면서 정책을 입안하는 폭군은 될 수 없게 만들었던 것입니다. 오늘날 의회는 역사상 가장 낮은 지지를 받고 있습니다. 의회내 두 정당의 지나친 정쟁, 그로 인한 대통령과의 심한 마찰, 그 결과로 그리 생산적이지 못한 의정 활동을 한다는 것이 낮은 지지도의 근본 원인이겠습니다. 그럼에도 불구하고, 2013년 부터 임기를 시작한 현 113대 국회는 모두 6216개의 법안이 상정되었고, 그중 81개가 의회를 통과하였습니다. 112대 국회가 가장 비효율적이었던 의회로 기록될때, 통과된 법안의 수가 600여개 였으니, 현재 국회는 다시 가장 비효율적인 의회로서의 기록을 갈아 치울것 같습니다. 하지만 분명한 것은, 많은 법안을 처리했다고 해서 반드시 좋은 국회인 것은 아니라는 것입니다. 단 한개의 법안을 처리하더라도, 국민의 의사에 반하지 않고, 또한 주의 의사를 잘 반영한다면, 그것이 좋은 의회일 것입니다. 이런 원칙은 헌법에 내재되어 있고, 현재 미국의 의회는 헌법의 이런 정신을 여전히 잘 따라가고 있습니다. 의원 개개인이 훌륭해서가 아니라 시스템 자체가 그러하기 때문입니다. 현재의 많은 갈등은 빨리 치유되는 것이 바람직하지만, 더 발전된 민주주의, 연방주의의 모습을 얻기위한 필요 비용일 수 도 있습니다. |
박형래 약력
필자는 고려대학교 정치학과를 졸업하고 아이오와 주립대학에서 정치학 석사, 퍼듀대학에서 정치학 박사를 받은 후 현재 텍사스 주 엘파소 커뮤니티 칼리지에서 교수로 재직중이다.
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